2023年第16期《中國經濟周刊》封面

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《中國經濟周刊》 記者? 王紅茹｜北京報道

截至2021年末，全國共有市轄區(qū)數(shù)量977個，比2011年增加120個。過去10年，眾多縣城變?yōu)槭休爡^(qū)，北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門等10多個城市，已率先進入了“無縣”時代。

然而，持續(xù)多年的城市規(guī)模擴張熱潮，隨著去年中辦、國辦發(fā)布的一份文件被按下暫停鍵。

2022年5月6日，中辦、國辦印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），就縣域經濟發(fā)展作出部署。《意見》提出“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”“提升縣城發(fā)展質量”“防止大拆大建，貪大求洋，嚴格控制撤縣建市、設區(qū)”。

這意味著，曾經以大城市化建設為主的城鎮(zhèn)化，開始轉向縣域經濟發(fā)展的主戰(zhàn)場。

撤縣設區(qū)潮風向發(fā)生變化，城鎮(zhèn)化重心轉向縣城

1997年之前，我國城市行政地域主要采取了市管縣、縣改市的模式。1997年之后，設市工作基本暫停，城市行政地域主要采取了將市管或市周邊的縣、縣級市改為市轄區(qū)的調整方式。

近年來，對“撤縣設區(qū)”的審批一直都敞開綠燈。僅2020年，四川成都、山東煙臺、河北邢臺等城市均獲國家批準，迎來了撤縣設區(qū)區(qū)劃調整。

在2021年地方出臺的“十四五”規(guī)劃中，多個省會城市諸如昆明、鄭州、合肥等，在其規(guī)劃中均提出要加快撤縣設區(qū)。

2021年4月6日，云南昆明發(fā)布的《昆明市國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出“十四五”期間，昆明將優(yōu)化行政區(qū)劃設置，有序推進撤縣設市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居，加快培育新生中小城市。

不僅省會城市，浙江嘉興、陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等城市也在當?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提出撤縣設市（區(qū)）。

國際歐亞科學院院士、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠及其團隊研究顯示，僅2010—2020年間，即撤縣設區(qū)共147次，其中超大、特大城市撤縣設區(qū)共36次，占所有撤縣設區(qū)的比重為24.49%，北京、上海、廣州、深圳等均已實現(xiàn)“無縣”城市；撤縣設區(qū)涉及人口規(guī)模約2800萬人，除東莞市、佛山市外，行政區(qū)劃調整是超大特大城市晉級和人口規(guī)模擴張的重要因素，甚至構成重慶市、成都市、天津市、濟南市、鄭州市、昆明市、大連市等不少城市規(guī)模晉級的決定性因素。

“城鎮(zhèn)化水平提升，與撤縣設市和撤縣設區(qū)明顯關聯(lián)。”楊開忠向《中國經濟周刊》記者表示，城市規(guī)模相當程度依賴于建制市政區(qū)劃分。市轄區(qū)越多，城區(qū)數(shù)量越多，城市規(guī)模越大。于是，為擴大城市規(guī)模，一方面，各建制市千方百計把轄縣改區(qū)。這一過程一些市可能相對成功，另一些市可能相對不成功。相對越成功的市，其城區(qū)數(shù)量就會相對越多、城市規(guī)模就會相對越大；相對不成功的市，即使城市形態(tài)地域相對發(fā)達，其城市相對規(guī)模也會較小。另一方面，各市普遍傾向或爭取在既定幅員內劃設更多區(qū)縣或爭取合并周邊區(qū)縣。同樣，這個過程相對成功的市，城市規(guī)模可能會相對較大。

我國城鎮(zhèn)化率2011年首次超過50%。根據(jù)第七次全國人口普查結果，2020年中國城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率已分別達9.0199億人和63.89%。

當撤縣設區(qū)成為一些省會城市擴大管轄空間和增加人口規(guī)模的常規(guī)操作，其弊端亦愈發(fā)明顯。

楊開忠接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，不可否認，撤縣設區(qū)在一段時間內有力促進了中國城鎮(zhèn)化水平的提升和超大城市、特大城市的發(fā)展，但也加重了城市病等問題。

杭州市淳安縣城，人居環(huán)境優(yōu)美和諧的宜居、宜業(yè)、宜游的秀美山城。

撤縣設區(qū)按下暫停鍵

隨著2022年5月《意見》的出臺，撤縣設區(qū)風向開始發(fā)生變化。《意見》中“防止大拆大建、貪大求洋，嚴格控制撤縣建市設區(qū)”等表述，意味著撤縣設區(qū)潮正逐漸退去。

“這是對城鎮(zhèn)化重心轉向縣城的重大部署。”農業(yè)農村部農村經濟研究中心原主任、二級研究員宋洪遠向《中國經濟周刊》記者表示，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，就開始逐漸凍結撤縣設區(qū)（市）工作。“縣改區(qū)、縣改市實際上壓縮了縣城，工作重心變了，談及‘三農’比較少，更多的是城市。這相當于削減了‘三農’工作。縣城的工作重心是抓‘三農’，縣委書記是‘一線總指揮’。”

近期，據(jù)媒體報道，針對網友關于“江陰市、宜興市撤市設區(qū)”的咨詢，江蘇省發(fā)改委日前回復稱，鑒于中央對行政區(qū)劃調整有明確規(guī)定，要求保持總體穩(wěn)定，我們將積極配合有關部門開展統(tǒng)籌研究工作。

不僅如此，在過去一兩年，關于“撤縣設區(qū)（市）”擱置的消息接連出現(xiàn)。

2022年5月，在人民網領導留言板上，蘭州市民政局在解答“榆中撤縣設區(qū)是不是已經停止了”的網友疑問時表示：“目前從國家層面，撤縣設區(qū)工作已暫緩。”

此外，陜西渭南市蒲城縣，貴州遵義市的綏陽縣、湄潭縣撤縣設區(qū)等，都暫緩進行，甚至在“十四五”規(guī)劃中高調表示推進撤縣設區(qū)的一些省會城市，也都集體“沉默”了。

多地推出試點名單

自去年5月《意見》發(fā)布至今，多地陸續(xù)出臺重磅意見。

《四川日報》8月3日頭版刊發(fā)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的實施意見》，提出縣城建設的短期建設目標：到2025年，縣城產業(yè)發(fā)展更具活力、公共服務供給更加均衡、市政設施更加完備、人居環(huán)境更加優(yōu)美，人口集聚服務能力進一步提升，縣城常住人口持續(xù)增加、縣域常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提升，建成一批特色鮮明、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城。

廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳近日印發(fā)《廣西加快縣城基礎設施改造建設推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設實施方案（2023—2025年）》，明確廣西縣城每年共完成350億元以上基礎設施建設投資，到2025年，累計完成有效投資1100億元以上，廣西縣城基礎設施配置與常住人口規(guī)模基本匹配，基礎設施基本完備。

此外，根據(jù)《意見》要求選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點發(fā)展，一些省份已經率先推出試點名單。

2022年7月15日，甘肅省印發(fā) 《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設大力實施強縣域行動的若干措施》，提出堅持試點先行，示范帶動，初步選擇敦煌市、榆中縣、皋蘭縣、瓜州縣、清水縣、東鄉(xiāng)縣、靈臺縣、慶城縣、環(huán)縣、隴西縣、宕昌縣、高臺縣、永昌縣、民勤縣、平川區(qū)、夏河縣16個條件好的縣城作為示范縣重點發(fā)展。

山東省政府辦公廳在今年1月印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設若干措施》之后，今年6月，山東省發(fā)展改革委公布了推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設省級試點名單，確定濟南商河縣、青島萊西市、淄博沂源縣、濰坊青州市、濟寧汶上縣、威海乳山市、日照莒縣、臨沂沂水縣、濱州鄒平市、菏澤曹縣等10個縣（市）為省級試點。

今年5月，浙江省發(fā)改委也公布了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設試點名單，衢州市全域、桐廬、淳安、慈溪、樂清、瑞安、蒼南、德清、嘉善、海鹽、諸暨、新昌、義烏、仙居、云和被委以重任，今后它們將在提升縣城承載能力上率先探索。

隨著越來越多的地方推出試點名單，無論是對以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村作用，還是對增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力等方面，都起到引領和示范帶動作用。

這一次，縣城真的要“突圍”了。

分類引導縣城發(fā)展方向

公開數(shù)據(jù)顯示，2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。縣城建設無疑是推進城鎮(zhèn)化建設的重要部分。

隨著城鎮(zhèn)化重心轉向縣城，縣域經濟如何提升縣城發(fā)展質量？

根據(jù)功能定位，《意見》將縣城分為五類：加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農產品主產區(qū)縣城、有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城、引導人口流失縣城轉型發(fā)展。

關于“加快發(fā)展大城市周邊縣城”，《意見》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發(fā)展，主動承接人口、產業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移。

為落實《意見》，2022年10月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的實施意見》，提出以都市圈為“坐標”把縣城劃分為近郊衛(wèi)星縣城、毗鄰都市圈縣城、都市圈外圍重要節(jié)點縣城三類，近郊衛(wèi)星縣城要加快融入都市圈中心城市布局，毗鄰都市圈縣城推動強化專業(yè)配套功能，重要節(jié)點縣城提升經濟和人口集聚能力。

楊開忠告訴《中國經濟周刊》記者，以都市圈為空間坐標分類引導縣城發(fā)展，可以更加有效地推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局。

目前，江蘇擁有全國百強縣23個、百強區(qū)17個，連續(xù)多年位居百強縣第一方陣，盱眙縣等10個縣（市）成功納入國家縣城新型城鎮(zhèn)化建設示范地區(qū)，溧陽市還被列為國家發(fā)展改革委直接聯(lián)系點。眾多強縣無疑將為江蘇省實施都市圈和縣城聯(lián)動發(fā)展提供堅實支撐。

除了對大城市周邊縣城進行定位，《意見》也提及了小縣城：有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城、引導人口流失縣城轉型發(fā)展。這或將讓邊緣小縣迎來“撤并降轉”潮。

根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒2019》戶籍人口數(shù)統(tǒng)計，目前我國人口不足5萬的“袖珍”小縣有82個；人口規(guī)模在5萬～10萬之間的有108個；人口規(guī)模在10萬～50萬之間的有841個。總體計算，人口不足50萬的縣有1031個，占比約為61%。

那些人口不足5萬的82個縣，幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內蒙古等中西部省份。無論是自然條件，還是社會經濟條件，這些邊緣小縣均遠遠落后于東部發(fā)達地區(qū)。

這些小縣城人氣不高、經濟低迷，地方財政收入與財政支出反差巨大，是否需要撤銷曾引發(fā)諸多爭議。

“此次《意見》出臺，為小縣城的‘撤降并轉’指明了方向，一些重點生態(tài)功能區(qū)縣城應該有序發(fā)展，一些人口流失縣城應該轉型發(fā)展。”楊開忠說。

（本文刊發(fā)于《中國經濟周刊》2023年第16期）

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